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20 de Outubro de 2019

O Controle Popular e a Proteção do Meio Ambiente

SUMÁRIO. Introdução. 1. Conceito de controle popular. 2. Fundamentos e Classificações. 3. Controle popular legislativo. 4. Controle popular administrativo. 5. Controle popular judicial. 6. O projeto de lei da nova Ação Civil Pública. Conclusão. Referências Bibliográficas.

Heitor Miranda de Souza, Advogado
há 3 anos

INTRODUÇÃO

As transformações tecnológicas, econômicas e sociais ocorridas no final do século 20 fizeram surgir novas ordens de valores. Como resultado destas mudanças, o século 21 passa a enfrentar a proteção do meio ambiente como uma questão jurídica fundamental, razão pela qual o Direito Ambiental passou a ser objeto de constante discussão nos tribunais.

Dentro deste contexto, outro reflexo de interesse jurídico merece destaque: a queda dos regimes ditatoriais (totalitários e autoritários) e a conseqüente redemocratização de certos Estados.

Assim, tomando como referência o Estado brasileiro, o meio ambiente passa a ser regulamentado pela Constituição como um direito de todos e a redemocratização faz surgir o Estado Democrático de Direito, ou seja, todos têm o direito de pleitear perante o Poder Público a prestação destinada a assegurar o exercício de seus direitos. Em relação ao meio ambiente, podemos afirmar que no Brasil todos têm o direito e o dever de proteger o meio ambiente ecologicamente equilibrado[1].

Tomando como exemplo a proteção do meio ambiente perante o Poder Judiciário, contudo, fica aqui uma questão: como condição de validade para a prestação jurisdicional, quem possui legitimidade processual para a propositura de ações destinadas à proteção do meio ambiente? O ordenamento jurídico brasileiro elenca, concorrentemente, os seguintes legitimados:

  • Entidades federativas. Como representantes do povo, as entidades federativas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), através de seus órgãos, são legitimadas ao dever de proteger o meio ambiente e, conseqüentemente, à propositura de ações destinadas à proteção ambiental.
  • Associações e fundações destinadas à proteção do meio ambiente. Muito embora seja discutível a legitimidade processual destes grupos (assunto que abordaremos ao longo deste trabalho), devemos reconhecer a sua importância para o reconhecimento do movimento ambientalista no Brasil, que trouxe como importante resultado a positivação de normas constitucionais ambientais. Tais grupos possuem legitimidade para a propositura de ações coletivas destinadas à proteção do meio ambiente.
  • Instituições essenciais à justiça. A Constituição Federal (CF) de 1988 elenca o Ministério Público como instituição destinada à proteção dos interesses individuais e sociais indisponíveis, bem como a Defensoria Pública para a proteção jurídica dos necessitados. Conforme veremos mais adiante, estas duas instituições também são legítimas para, em nome do povo, promover a proteção judicial do meio ambiente.
  • O povo. Constitucionalmente considerado como o detentor legítimo do poder, além de possuir legitimidade, é o povo o maior interessado, haja vista ser aquele que é mais atingido pelos reflexos decorrentes da degradação ambiental[2].

Ao analisar este rol de legitimados, podemos afirmar que o indivíduo possui legitimidade para a propositura de determinadas ações destinadas à proteção do meio ambiente. Em outras ações, a ele é conferida a faculdade de provocar a atuação dos poderes públicos na busca pela tutela jurisdicional. Nestas duas situações, observamos a atuação do indivíduo fazendo uso do seu poder popular de fiscalização, ou seja, exercendo o controle popular.

Os fundamentos teóricos do controle popular baseiam-se na idéias relativas à soberania popular e à democracia participativa. Dentre os fundamentos jurídicos, podemos destacar o direito de petição, o direito à participação do usuário na Administração Pública[3], a legitimidade conferida ao cidadão para a propositura da Ação Popular e outras ações constitucionais.

Certo é o fato de que devemos conscientizar o maior número possível de pessoas, mas, não devemos apenas delegar aos outros este dever fundamental, que é a proteção de um bem jurídico destinado às gerações futuras. A queda dos regimes ditatoriais nos trouxe uma importante lição: por vezes, são os grupos de interesses que oferecem soluções aos problemas gerais, mas são estes mesmos grupos que, também por vezes, trazem o caos com a imposição de suas idéias. Devemos, portanto, valorizar a atuação direta do indivíduo, que pode fazê-la através do controle popular. Iniciemos o estudo sobre o controle popular.

1. Conceito de controle popular

O poder, na visão de Paulo Bonavides, é o elemento essencial constitutivo do Estado que representa a energia básica que anima a existência de uma comunidade humana num determinado território, conservando-a unida, coesa e solidária[4]. Dentro de uma sociedade, podemos observar diferentes espécies de poder: poder social, econômico, político, dentre outros.

Em relação ao poder social, este consiste na faculdade de alguém impor a sua vontade a outrem, ao passo que o poder político é o poder exercido no Estado e pelo Estado[5]. Trata-se de um assunto que ultrapassa o campo de estudo da Ciência Política e da Teoria do Estado, recaindo também o seu interesse à sociologia e, em muitos casos, até a psicologia.

No que se refere à titularidade do poder, o advento do Estado Moderno coincidiu com o momento em que a teoria política passou a admitir a existência, dentro de um mesmo território, de um único poder com autoridade originária[6]. Surge, portanto, a ideia de soberania que, ao longo da história, teve como titulares o monarca, determinada classe social e o povo.

O povo, como titular do poder soberano, traz consigo a democracia como forma de governo. Contudo, a democracia, no curso da revolução francesa, trouxe consigo duas ideias de soberania: a soberania popular que, de acordo com as ideias de Rousseau, consiste na soma das distintas frações de soberania pertencentes como atributo a cada indivíduo (membro da comunidade estatal e detentor dessa parcela do poder soberano fragmentado); e a soberania nacional, onde a nação, assim constituída, se apresenta como um corpo político vivo, real, atuante, que detém a soberania e a exerce através de seus representantes[7].

Quanto ao exercício do poder, trata-se de uma atividade que envolve a tomada de decisões (processo objetivo), assim como o controle (processo subjetivo), pois, com base na lição de Montesquieu, em defesa da liberdade, a própria virtude tem necessidade de limites, ou seja, para que não haja abuso do poder, é preciso que o poder contenha o poder[8].

A CF conferiu ao cidadão o direito de, pessoalmente, tomar decisões referentes ao interesse do Estado brasileiro, exercendo assim a participação popular. Quanto ao controle, o texto constitucional também assegurou à população, através de instrumentos processuais, a liberdade de promover a fiscalização dos interesses do Estado. Assim, o controle popular pode ser conceituado da seguinte forma:

Trata-se de uma garantia constitucional (direito público subjetivo), que assegura ao indivíduo, nacional ou estrangeiro residente no país, o direito de provocar a atuação do poder público, diante de uma situação praticada por uma autoridade pública ou por outro particular, com a finalidade de reconstituir fatos ou apurar responsabilidades.

Para José Afonso da Silva, as garantias constitucionais são instituições, determinações e procedimentos mediante os quais a própria Constituição tutela a observância ou, em caso de inobservância, a reintegração dos direitos fundamentais[9]. Em se tratando do controle popular, conforme já dissemos anteriormente, o texto constitucional positivou meios e mecanismos para que o indivíduo possa se comunicar com as autoridades públicas, como o direito de petição e o direito à propositura da Ação Popular. Retomaremos este assunto no tópico seguinte quando falarmos sobre os fundamentos jurídicos deste direito público subjetivo.

Quanto à legitimidade para o seu exercício, o controle popular é uma garantia assegurada pela CF ao indivíduo (nacional ou estrangeiro residente no país), ou seja, é uma garantia constitucional da população. Por isso, não se pode confundir controle popular com participação popular (que tem como legitimado apenas o cidadão), tão pouco com controle social, um controle mais amplo que tem como base o princípio da soberania nacional, assuntos já apresentados anteriormente.

A ideia de controle popular surge dos objetivos e das finalidades à que se destinam o princípio da soberania popular e o regime de governo preconizado pela democracia participativa. Passamos, portanto, ao estudo dos seus fundamentos e de suas classificações.

2. Fundamentos e classificações

Teóricos. O controle popular toma como referência essencial a democracia participativa, teoria constitucional que, de acordo com as lições de Paulo Bonavides, anuncia um novo e remodelado Direito Constitucional capaz de promover a emancipação dos povos de terceiro mundo (“povos da periferia”)[10]. A democracia participativa possui quatro princípios cardeais: a dignidade da pessoa humana, a soberania popular, a soberania nacional e a unidade da Constituição.

A dignidade da pessoa humana, que fundamenta a totalidade dos direitos humanos positivados no ordenamento jurídico como direitos fundamentais é o espírito da Constituição, podendo ser considerado como o “valor dos valores” em uma sociedade democrática (e participativa). A soberania popular estabelece as regras básicas de governo e de organização estrutural do ordenamento jurídico, bem como a fonte de todo o poder que legitima a autoridade e se exerce nos limites consensuais do contrato social[11].

O princípio da soberania nacional traz consigo a afirmação categórica de independência do Estado, perante as demais organizações estatais presentes na esfera internacional. Por fim, o princípio da unidade da Constituição oferece o elemento hermenêutico de elucidação das cláusulas constitucionais[12]. A unidade da Constituição reflete as transformações ocorridas com Direito Constitucional no século 21, diante do que se passou a denominar de neoconstitucionalismo, movimento político que, sob o ponto de vista da interpretação, revela um importante fenômeno para as decisões judiciais: toda interpretação jurídica, direta ou indiretamente, é interpretação constitucional[13].

Jurídicos. Em relação aos fundamentos jurídicos, o art. , parágrafo único da CF reflete as ideias defendidas pela democracia participativa: elenca o povo como detentor legítimo do poder, delegando o exercício das atividades governamentais aos representantes eleitos pelo povo, bem como assegurando ao próprio povo o direito à participação política. Este dispositivo reflete a idéia de democracia pregada por Abraham Lincoln: governo do povo, para o povo, e pelo povo.

No plano internacional, em relação à proteção do meio ambiente, o princípio n. 10 da Declaração Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento prescreve que a melhor maneira de tratar questões ambientais é assegurar a participação, no nível apropriado, de todos os cidadãos interessados onde, em âmbito nacional, cada indivíduo deve ter a oportunidade de participar em processos de tomada de decisões, cabendo aos Estados o dever de facilitar e estimular a conscientização e a participação pública, propiciando o acesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos. Estas idéias também foram discutidas na comunidade européia que, após a 4ª Conferência Ministerial sobre “Ambiente na Europa”, a Comissão Econômica das Nações Unidas da Europa (UNECE) editou a Convenção de Aarhus, que dispõe sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente. Estes são alguns dos fundamentos que justificam a existência e a validade do controle popular nas democracias ocidentais.

Classificação. Tomando como base o conceito que aqui apresentamos, o controle popular pode ser classificado de acordo com a sua via de atuação; de acordo com o objeto de controle; de acordo como o momento de atuação; de acordo com a situação a ser controlada; de acordo com a legitimidade passiva; e de acordo como o modo de atuação.

Via de atuação. Destinado a promover à atuação do poder público, o controle popular pode ocorrer pela via administrativa, mediante provocação dos órgãos que integram à Administração Pública, bem como mediante provocação das instituições essenciais à justiça (controle popular administrativo); pela via legislativa, a fim de promover a fiscalização de suas atividades (controle popular legislativo); pela via judicial, o que representa o acesso à justiça mediante a propositura de ações individuais e coletivas (controle popular judicial). O exercício destas vias de atuação será objeto dos tópicos seguintes.

Objeto de controle. O controle popular pode buscar a efetivação de um direito, bem como pode despertar o controle para a sua efetivação. Ambas as situações podem ocorrer pela via administrativa (instituição de processos administrativos internos[14] e propositura de ações judiciais, após a provocação do indivíduo mediante representações ou reclamações). Pela via judicial, com base no princípio da inércia, o papel dos órgãos jurisdicionais apenas consiste em promover a efetivação do direito pleiteado.

Momento de atuação. Diante de uma ameaça a direito, tem-se o exercício do controle popular preventivo, ao passo que, diante de uma lesão, passamos a falar em controle popular repressivo.

Situação a ser controlada. O controle popular visa promover a fiscalização de lesões ou ameaças a direitos, como a ocorrência de danos ambientais, do mesmo modo que se destina à apuração da responsabilidade (de natureza civil, penal ou administrativa) daqueles que, tendo o dever de proteger os direitos ameaçados, não o exerceram, mediante omissão. Assim, podemos falar em controle popular sobre os danos e controle popular sobre as responsabilidades.

Legitimidade passiva. Os sujeitos que serão submetidos ao controle popular podem ser outros particulares (pessoas físicas ou jurídicas), assim como as autoridades públicas que causem lesão ou ameaça aos direitos protegidos, bem como, mediante omissão, não promovam o seu dever de proteção. Como exemplo, destacamos a omissão administrativa de fiscalização das atividades que venham a causar danos ambientais.

Modo de atuação. O indivíduo, ao exercer o seu controle popular, como já foi dito, pode buscar a efetivação de um direito ou simplesmente despertar o seu controle, que será promovido, através via judicial, pelas entidades federativas, pelo Ministério Público ou pela Defensoria Pública.

Assim, quando o indivíduo consegue a efetivação de seu direito, sem uma futura atuação judicial promovida por estes sujeitos, podemos dizer que ele está exercendo o controle popular direto. Quando apenas “desperta o controle”, o indivíduo está exercendo o controle popular indireto, pois a efetivação de seu direito ocorrerá pelo que se denomina de controle social. Prosseguindo, vejamos a atuação do controle popular pela via legislativa, administrativa e judicial.

3. Controle popular legislativo

A função legislativa é uma atividade consistente na criação de normas e que tem como características ser uma função abstrata, inovadora no ordenamento jurídico, que atua de ofício e de forma imparcial. Tendo em vista que o controle popular tem como objeto promover a mobilização do Poder Público com a finalidade de reconstituir fatos (danos) e apurar responsabilidades, podemos afirmar que a atuação do particular pela via legislativa possui na participação popular um papel mais significativo na proteção do meio ambiente. Por outro lado, a função legislativa também exerce, de forma atípica, atividades destinadas à fiscalização. Neste ponto, temos algumas formas de exercício do controle popular legislativo.

Como exemplo de controle popular legislativo, podemos mencionar a fiscalização promovida pelo particular das contas públicas através do Tribunal de Contas, (mediante denúncia[15]). Outro exemplo, inovador na atividade legislativa, foi a criação da “Ouvidoria do Parlamento Paulistano”. Órgão ligado à câmara municipal de São Paulo, a ouvidoria foi criada em 01.03.2011 com o objetivo de ser um espaço aberto para o oferecimento de reclamações, sugestões, e críticas sobre as ações da Câmara Municipal, além de possibilitar ao particular a oportunidade de levar informações que contribuam para melhorar as leis da cidade de São Paulo[16].

4. Controle popular administrativo

O acesso do particular à via administrativa, no exercício do seu poder de controle, não comporta restrições. Brasileiros e estrangeiros residentes no país possuem os mesmos direitos e condições de provocar a mobilização da Administração Pública direta e indireta, em qualquer de suas esferas: federal, estadual (distrital), ou municipal.

O controle realizado pela Administração Pública tem como objeto a fiscalização de seus próprios atos, bem como sobre os demais atos que forem praticados no âmbito de sua competência, tendo em vista a repartição constitucional das competências administrativas. Neste último caso, o controle administrativo se faz, em especial, através do exercício do seu poder de polícia.

Em relação aos atos praticados por seus agentes, a Administração Pública faz uso dos controles hierárquico e finalístico. No exercício de seu controle hierárquico, cabe à Administração Pública fiscalizar as atividades administrativas desempenhadas, velando pelo cumprimento da lei e das instruções, acompanhando a conduta, o rendimento de cada servidor, e corrigindo os erros administrativos pela ação revisora promovida por órgãos superiores[17]. Já no controle finalístico, dada a inexistência de subordinação hierárquica entre as entidades federativas e as entidades autônomas por elas instituídas (descentralização administrativa), o controle (considerado externo) limita-se em verificar a consecução das atividades determinadas pela lei instituidora[18].

O controle externo também é assegurado para a fiscalização dos atos praticados pelos agentes públicos (Ex.: o controle promovido pelo tribunal de contas e as ações judiciais de improbidade administrativa). Contudo, o controle popular traz consigo as duas espécies de atos a serem fiscalizados pela Administração Pública, com uma garantia: fazer uso da via administrativa (para ambos os atos) ou da via judicial (no caso de omissão administrativa, bem como em relação aos atos praticados pelos agentes públicos com desvio de finalidade ou abuso de poder). Nesta seção, nos interessa analisar os instrumentos que garantem o acesso pela via administrativa, dentre os quais destacamos os seguintes: denúncias e reclamações; representações; e ouvidorias públicas[19].

Denúncias e reclamações. As reclamações são oposições expressamente encaminhadas pelo administrado contra atos da Administração que afetem seus direitos ou interesses legítimos[20] que, de acordo com o art. 37, § 3º, I da CF, devem ser relativos à prestação dos serviços públicos em geral. Contudo, a Administração Pública também tem o dever de receber da população informações, referentes à conduta de outros administrados, que venham causar prejuízos ao interesse público. Neste caso, estamos falando das denúncias (anônimas ou não) que são encaminhadas às autoridades públicas.

Em ambos os casos, a comunicação do particular demonstra, além do exercício da cidadania, grande utilidade, pois, através dela, o poder público poderá promover a sua fiscalização de oficio e sem a necessidade de autorização judicial. Os demais meios de comunicação também têm gerado uma maior facilidade para o recebimento de informações por parte da população. Apenas como exemplo, a ANP (Agencia Nacional do Petróleo, Gás Natural, e Biocombustíveis) possui um portal para que pessoas (físicas ou jurídicas) possam oferecer denúncias e reclamações[21]. A Secretaria de Meio Ambiente do Estado de São Paulo, apoiada na idéia trazida pelo disque denúncia, criou o “Disque Ambiente”, que recebe denúncias sobre danos ambientais durante as vinte e quatro horas do dia.

Representações. Ligada à conduta praticada pelos agentes públicos, as representações são denúncias formais, incondicionadas e imprescritíveis contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública. Este instrumento merece destaque, pois poderá ser direcionado à própria Administração Pública, para que possa rever o ato, ou ainda às instituições públicas essenciais à justiça (Ministério Público e Defensoria Pública) para que tomem, em nome dos interessados, as medidas necessárias.

Ouvidorias Públicas. As informações vindas da população chegam à Administração Pública através de denúncias, reclamações ou representações. Agora, dada a autonomia administrativa de cada uma delas, cabe a cada repartição determinar o modo como serão processadas e, conseqüentemente, como a população será comunicada quanto ao cumprimento destes requerimentos (ex.: imposição de sanções, como os danos foram reparados), gerando assim a publicidade de seus atos.

Como meio para se garantir o atendimento da população, as ouvidorias públicas demonstram-se um verdadeiro interlocutor entre poder público e comunidade. Sua base se encontra no instituto sueco denominado Ombudsman[22], com algumas adaptações. As ouvidorias públicas são órgãos que tem o objetivo de fiscalizar o Estado, garantir a transparência dos atos públicos e defender os interesses e direitos do cidadão[23]. Suas atribuições consistem em receber denúncias, sugestões, e elogios dos cidadãos sobre a Administração (direta e indireta); cobrar a prestação de informações e esclarecimentos de atos públicos de interesse dos cidadãos; manter o cidadão informado sobre o andamento de seu processo na ouvidoria; propor mudanças à Administração Pública; defender os interesses dos cidadãos perante a Administração e responder às suas interpelações[24].

Nossa posição quanto ao exercício das ouvidorias públicas é a seguinte: mesmo subordinadas ao Poder Executivo, seu exercício demonstra relevante interesse para a cidadania. Ao receberem as informações vindas da população, elas garantem que, em relação aos atos praticados pelos seus agentes, a Administração possa fazer uso de sua autotutela, além de garantir a instauração de processo administrativo para apurar a responsabilidade do praticante do ato. Caso não façam uso desta prerrogativa e, apenas para exemplificar, venham a persistir no abuso ou desvio de finalidade, existem instituições públicas, com independência funcional atribuída pela própria CF, que possuem maiores condições de apurar tais responsabilidades. Com a proposta trazida pelo projeto de lei da nova lei da Ação Civil Pública de que as Entidades federativas possam criar juízos e órgãos especializados para o processamento e julgamento de ações coletivas em primeira e segunda instância[25], as ouvidorias públicas teriam grande valia para presidirem tais processos, através de uma equipe especializada e capacitada para analisar tais demandas levadas pela população, bem como para o oferecimento de informações aos interessados (população, Ministério Público e outros).

5. Controle popular judicial

Considerado como uma garantia constitucional, ou seja, um direito protetor de direitos, através das ações constitucionais o controle popular encontra os instrumentos processuais essenciais para a provocação da via judicial, vale dizer, para a promoção do acesso à justiça.

Na visão de Mauro Cappelletti e Bryant Garth, o direito de acesso à justiça tem sido progressivamente reconhecido como sendo de importância capital entre os novos direitos individuais e sociais, uma vez que a titularidade dos direitos fica destituída de sentido na ausência de mecanismos para a sua efetiva reivindicação. Trata-se de um requisito fundamental dentro de um sistema jurídico e igualitário que se pretenda garantir, e não apenas proclamar, o direito de todos[26]. Dentre as questões referentes a este direito fundamental, passamos aqui a analisar a problemática envolvendo a legitimidade processual das ações destinadas à proteção do meio ambiente.

Tomando como base as afirmações de Carlos Ayres Britto, os direitos decorrentes da cidadania vão além dos direitos políticos[27]. Assim, podemos dizer que o direito de ser ouvido pelo poder público não é uma prerrogativa exclusiva do cidadão, mas sim um direito da população, pois, as primeiras garantias constitucionais, quais sejam, a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade foram asseguradas a todos os brasileiros e estrangeiros residentes no país.

Em outras palavras, a cidadania não usurpa dos estrangeiros e demais brasileiros que não sejam detentores da cidadania o direito de exercício do controle popular. Nessa situação, o exercício indireto do controle popular demonstra relevante importância, pois, as instituições públicas preenchem tal desigualdade social: tutelam judicialmente, em nome de todos e de modo indiscriminado, interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos. O acesso a estas instituições é um direito de todos, e não um direito exclusivo dos cidadãos. Façamos uma breve análise das ações constitucionais de natureza individual e coletiva.

Mandado de Segurança. A presente ação constitucional visa, de forma subsidiária ao habeas corpus e ao habeas data, promover a proteção de direito líquido e certo ameaçado por ato praticado por autoridade pública, considerado ilegal ou promovido com abuso de poder. Quanto à legitimidade ativa, o mandado de segurança individual pode ser impetrado por qualquer pessoa – neste caso, sendo pessoa física podemos falar no exercício direto do controle popular e, sendo jurídica, passa-se a falar em exercício do controle social. No caso do mandado de segurança coletivo, a legitimidade ativa demonstra o exercício do controle social. Em relação à legitimidade passiva, o remédio constitucional somente assegura a discussão de atos praticados por autoridades públicas.

Mandado de Injunção. Como forma de assegurar o exercício dos direitos e liberdades constitucionais que se encontram inviáveis diante da falta de norma regulamentadora, a CF assegura o exercício direto do controle popular através deste remédio constitucional.

Ação Popular. Trata-se da ação que deu início à tutela dos interesses coletivos. Seu objetivo consiste em promover a anulação de ato que venha lesionar o patrimônio público ou de entidade da qual o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. Quanto à sua legitimidade ativa, o requisito da cidadania é pressuposto categórico[28]. Assim, ainda que de forma restrita, a Ação Popular assegura o exercício direto do controle popular. Em relação à legitimidade passiva, o art. da Lei n.º 4.717/65 assegura a propositura da ação contra a pessoa que praticou o ato e seus beneficiários diretos.

Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC), Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF). Muito embora a população não tenha legitimidade ativa para a propositura das ações destinadas ao exercício do controle concentrado de constitucionalidade das leis, o exercício indireto do controle popular demonstra uma via de comunicação com os legitimados à promoção deste controle social[29].

Ação Civil Pública (ACP). A ação, que tem como objetivo apurar a responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, dentre outros direitos ou interesses transindividuais, traz como legitimados ativos o Ministério Público, a Defensoria Pública, as Entidades federativas (e da Administração Indireta), bem como as associações que incluam, entre suas atividades institucionais, a defesa destes direitos. Neste remédio jurídico, que é referência para a tutela coletiva destinada à proteção do meio ambiente, observam-se duas formas de controle: o controle popular indireto e o controle social.

O Ministério Público recebeu da CF a atribuição específica para a promoção da ACP, bem como do Inquérito Civil, razão pela qual sua legitimidade não é objeto de dúvida. Contudo, em relação à Defensoria Pública, que tem como função institucional a defesa dos necessitados, a doutrina ainda não assumiu uma posição unânime. A discussão ainda se encontra no Supremo Tribunal Federal[30], mas, o ordenamento jurídico vem demonstrando alguns sinais de mudança: com a edição da lei complementar n.º 132/09, que alterou a lei complementar nº 80/94 (Lei Orgânica da Defensoria Pública), é função institucional da Defensoria Pública a propositura de ação civil pública e todas as espécies de ações capazes de propiciar a adequada tutela dos interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos, quando o resultado da demanda puder beneficiar grupo de pessoas hipossuficientes[31].

Também é indiscutível a legitimidade das entidades federativas que possuem, conjuntamente, o dever constitucional de proteção destes direitos, destacando o dever de proteger o meio ambiente, de combater a poluição, de preservar as florestas, a fauna e a flora[32].

Caso a população promova a atuação destas autoridades, tem-se caracterizado o exercício indireto do controle popular e posterior exercício do controle social pela via judicial. Já em relação às associações destinadas a proteção destes direitos, a promoção de uma ACP caracteriza exercício do controle social. Neste caso, como forma de controle e de proteção aos interesses da população, deverá o Ministério Público, em defesa dos interesses individuais e sociais indisponíveis, intervir como fiscal da lei[33].

Em relação às mudanças no sistema de tutela coletiva, o projeto de lei da nova ACP apresenta consideráveis modificações quanto ao acesso à justiça e aos meios alternativos de solução de conflitos, assunto que passaremos a analisar.

6. O projeto de lei da nova Ação Civil Pública

O Projeto de Lei (PL) n.º 5.139/09, que disciplina a ação civil pública para a tutela de interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos, bem como prescreve outras providências, foi elaborado por uma comissão especial do Ministério da Justiça composta por especialistas indicados por diversas instituições. Em relação a este PL, nos concentraremos em três questões: (1) legitimidade ativa para a propositura de ações coletivas; (2) os meios alternativos de resolução de conflitos; (3) redução das ações judiciais.

Legitimidade ativa. De acordo com Rogério Favreto, Secretário da Reforma do Poder Judiciário, haverá a necessidade de se construir uma nova cultura referente às ações coletivas sem a disputa de privilégios[34]. Além dos legitimados já previstos na lei 7.347/85, o PL elenca os seguintes: órgãos despersonalizados que tenham como finalidades institucionais a defesa dos interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos; a Ordem dos Advogados do Brasil; entidades sindicais e de fiscalização do exercício de profissões restritas à defesa destes interesses; e os Partidos Políticos[35]. Conforme já sabemos, estes sujeitos somente possuem legitimidade para falar em nome de seus representados (e não em nome da população). Em todo caso, não se pode negar o aumento de legitimados ao exercício do controle social.

Meios alternativos de resolução de conflitos. O PL traz o “programa extrajudicial de prevenção ou reparação de danos”[36], que assegura ao legitimado passivo de uma ação coletiva o direito de, a qualquer tempo, apresentar em juízo proposta de prevenção ou reparação de danos a direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos, que poderá ser apresentada no curso da ação coletiva ou mesmo que não haja processo em andamento. O acordo será submetido, após oitiva do Ministério Público, à homologação judicial. Trata-se, portanto, de uma possível mudança cultural de acesso à justiça: a busca por uma redução do exercício da jurisdição contenciosa com o conseqüente aumento da jurisdição voluntária.

Redução das ações judiciais. O art. 64 do presente PL prescreve que a União, os Estados e o Distrito Federal poderão criar juízos e órgãos especializados para o processamento e julgamento de ações coletivas em primeira e segunda instância. Neste caso, passamos a falar em uma redução do ativismo judicial, conferindo à via administrativa o poder de decisão destas questões através de procedimentos próprios. A partir desta iniciativa, o controle popular passa a ter um acesso mais amplo e democrático na proteção dos interesses transindividuais.

Controle Popular. O PL traz, ainda, a positivação do direito ao exercício do controle popular, pois, de acordo com o art. 62, qualquer pessoa poderá provocar a iniciativa do Ministério Público, ou de qualquer outro legitimado, ministrando-lhe informações sobre fatos que constituam objeto da ação coletiva e indicando-lhe os elementos de convicção.

CONCLUSÃO

Democracia eficiente. Parafraseando Winston Churchill, “o pior governo, com exceção de todos os outros, é o democrático”. Todos os outros regimes de governo são piores do que a democracia porque nosso destino depende “dos outros”. Neste, por outro lado, ficamos com parcela considerável da responsabilidade em relação ao desenvolvimento de nossa vida.

Em poucas palavras, os resultados eficientes de uma democracia dependem, incansavelmente, das atitudes de cada pessoa que se encontra presente no cenário social. Atribuir aos outros a culpa pelo mau resultado dos problemas sociais é o ponto de partida para o insucesso democrático.

O controle popular é uma das ferramentas para que a democracia alcance seus melhores resultados: se aprendermos a cobrar nossos direitos, passaremos a ter consciência do poder que temos dentro do sistema social.

Meio Ambiente. Considerado pela Constituição Federal como um direito pertencente às presentes e futuras gerações, temos a responsabilidade de fiscalizar seu mau uso ou lesão. Sem esta consciência, os diálogos políticos passam a ser vazios e dispersos.

Vontade Política. A política consiste em um processo que tem como objetivo a tomada de decisões no exercício do poder. Decidir fiscalizar bem como proteger o meio ambiente são escolhas políticas.

Logo, não devemos ignorar a política, pois, nosso progresso enquanto seres sociais depende dela.

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SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 26. Ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2006.


[1] O art.2255 daCFF inicialmente prescreve que todos têm o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, conferindo, posteriormente, ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo.

[2] Dentre os reflexos decorrentes da degradação ambiental na atualidade, merece destaque a ocorrência dos “Desastres Naturais”. Sobre este assunto, Cf. MAGALHÃES, Vladimir Garcia; SANTOS, Mauricio Duarte dos; SOUZA, Heitor Miranda de. A Tutela Jurídica do Bioma Mata Atlântica Diante dos Desastres Naturais. Trabalho apresentado no 13º Congresso Internacional de Direito Ambiental. Direito ambiental, mudanças climáticas e desastres: impactos nas cidades e no patrimônio cultural. Coords. Antonio Herman Benjamin, Eladio Lecey, Sílvia Cappelli. São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, 2009. 2v.

[3] Art.377,§ 3ºº daCFF.

[4] Cf. BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 12. Ed. São Paulo: Malheiros editores, 2006. 114p.

[5] Cf. BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Teoria do Estado e Ciência Política. 3. Ed. São Paulo: Saraiva, 1995. 24-25p.

[6] Cf. Ibidem, 25p.

[7] Cf. BONAVIDES, Paulo. Op. Cit. 141-142p.

[8] Cf. MONTESQUIEU. O Espírito das Leis. Tradução: Jean Melville. São Paulo: Martin Claret, 2003. 164-165p. (Coleção Obra-Prima de Cada Autor)

[9] Cf. SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 26. Ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2006. 188p.

[10] A democracia participativa busca a promoção de um Direito Constitucional de luta e resistência, uma nova hermenêutica, e uma repolitização da legitimidade. Segundo esta teoria, o povo será senhor de seu futuro e de sua soberania, coisa que ele não foi nem nunca será enquanto governarem em seu nome, privando-o de governar-se por si mesmo. Cf. BONAVIDES, Paulo. Teoria Constitucional da Democracia Participativa: por um Direito Constitucional de luta e resistência, por uma Nova Hermenêutica, por uma repolitização da legitimidade. 3. Ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. 14p.

[11] Cf. Ibidem, 10-11p.

[12] Cf. Ibidem, 11p.

[13] Cf. MOREIRA, Eduardo Ribeiro. Neoconstitucionalismo e teoria da interpretação. Revista Brasileira de Direito Constitucional e Internacional. N. 63,64-80p. Abr./Jun. 2008. 71p.

[14] Sobre esse assunto, ver nossas considerações no tópico referente ao projeto de lei na nova ação civil pública.

[15] Art.744,§ 2ºº, daCFF: “qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União”. O dispositivo foi regulamentado pelos artigos e 53 da Lei n.º 8.443/92 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União).

[16] Portal Câmara Municipal de São Paulo. Ouvidoria do Parlamento Paulistano será inaugurada nesta terça-feira. Disponível em: http://www.câmara.sp.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=3265:câmara-inaugura-nesta-tercaaouvidoria-do-parlamento&catid=33:cidadania&Itemid=90 Acesso. 07.04.2011.

[17] O controle hierárquico encontra fundamento no princípio da autotutela administrativa. De acordo com a súmula 473 do STF: “A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.

[18] Cf. MUKAI, Toshio. Direito Administrativo Sistematizado. 2. Ed. São Paulo: Quatier Latin, 2008. 508p.

[19] Uma observação: as denúncias, reclamações e representações possuem fundamento no direito de petição, garantia constitucional, prevista no art. , XXXIV, a da CF, que para ser exercida dispensa o recolhimento de taxas.

[20] Cf. MUKAI, Toshio. Op. Cit. 520p.

[21] Fonte: http://www.anp.gov.br/forms/crc_form_denuncias.asp Acesso: 26/08/09.

[22] O Rei Carlos XII, no ano de 1713, instituiu o cargo de “Supremo Representante do Rei” (Hogsta ombudsmänem) que tinha a atribuição de vigiar os funcionários do governo na execução das ordens e leis por ele baixadas. Após o século 20, o instituto foi adotado em diversos países da Europa e, posteriormente, nos países da América latina, como um importante meio de defesa dos direitos individuais e coletivos ameaçados pela ação do Estado e sua fiscalização recai, sobre todos os órgãos e agentes da administração direta e indireta. Cf. DE MARIO, Camila Gonçalves; MORETTI, Ricardo de Sousa. Ouvidorias públicas municipais no Brasil: possibilidades e desafios. Fórum de Direito Urbano e Ambiental. N. 33, 32-41p. Mai./jun. 2007. 33p.

[23] Cf. Ibidem, 32p.

[24] Cf. Ibidem, 34p.

[25] Sobre o assunto, ver os nossos comentários no tópico seguinte.

[26] Cf. CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryanth. Acesso à Justiça. Tradução: Ellen Grace Northfleet. Porto Alegre: Sérgio Fabris Editor, 2002. 11-12p.

[27] Cf. BRITTO, Carlos Ayres. Distinção entre “controle social do poder” e “participação popular”. Revista de Direito Administrativo. N. 189, 114-122p. Jul./Set. 1992. 116p.

[28] Art.º, LXXIII daCFF; Art. da Lei n.º 4717/65; súmula 365 do STF (pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular).

[29] É importante lembrar que o projeto de lei que regulamenta o procedimento da argüição de descumprimento de preceito fundamental conferia legitimidade ativa para qualquer pessoa lesada ou ameaçada em decorrência de ato do poder público. Entretanto, o dispositivo foi vetado, fazendo com que as ações de exercício do controle concentrando tenham os mesmos legitimados.

[30] ADI n.º 3.943 (DF), proposta pela Associação Nacional do Ministério Público.

[31] Art.º, VII da lei complementar n.º800/94.

[32] Art.233, VI e VII daCFF.

[33] Art.º,§ 1ºº da Lei n.º7.3477/85.

[34] Debate sobre o Projeto de Lei da Nova Ação Civil Pública, realizado no Tribunal Regional Federal da 3ª Região em 05.06.2009.

[35] Art.6ºº do PL n.º5.1399/09.

[36] Art.577 ao Art.611 do PL n.º5.1399/09.

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